El Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad de Buenos Aires dictó dos sentencias fijando la interpretación constitucional del derecho a la vivienda (art. 31 CCABA). Esta interpretación resulta relevante para los vecinos de la Ciudad, pues en ella se establecen los criterios y pautas que tendrán impacto sobre innumerables causas en trámite, en las cuales se reclaman subsidios habitacionales para hacer frente a la carencia de vivienda.

 Como corolario de ambas causas, que tuvieron distintos trámites procesales, los jueces sostuvieron el derecho de cualquier persona a un alojamiento o abrigo que los proteja del desamparo; pero por otro lado, fueron más estrictos con el otorgamiento de subsidios de dinero –especialmente si éstos ya fueron percibidos con anterioridad por el plazo previsto en la normativa aplicable- en razón, fundamentalmente, de la inexistencia de legislación marco en materia de vivienda –obligación que la Constitución local impone a la Legislatura—, y del respeto que les merece el Presupuesto, como ley básica de organización de la Ciudad, votado por quienes fueron elegidos por el voto popular y en el cuál no encuentran reflejo financiero los subsidios discrecionalmente otorgados por la vía judicial.

La causa “Alba Quintana c/ GCBA” tramitó mediante amparo y llegó al TSJ por vía de apelación.  En su fallo, la mayoría –Dres.  Conde y Lozano, en voto conjunto, y Casás,  con su propio voto y ampliación de fundamentos— sentaron doctrina estableciendo el sentido y alcance del derecho constitucional a la vivienda contenido en el art. 31 de la Carta Magna local, fijaron interpretación sobre las obligaciones impuestas por el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), precisaron los conceptos de “progresividad” y de “regresividad” y , en función de ello, revocaron la sentencia de Cámara y mandaron dictar nuevo fallo con sujeción a la doctrina y pautas establecidas por el TSJ.
La Dra Ruiz, en disidencia, sostuvo una interpretación diferente del art. 31 y del PIDESC  y remarcó la responsabilidad del Estado por el incumplimiento de los tratados internacionales con jerarquía constitucional, y, en su mérito confirmó la sentencia de Cámara, que ordenaba al Gobierno de la Ciudad  continuar con la provisión del subsidio habitacional hasta tanto se acredite que el estado de necesidad del amparista ha cesado.

La causa “Asesoría  Gral. Tutelar c/ GCBA” tramitó por la vía de la acción declarativa de inconstitucionalidad  prevista en el art 113 inc. 2° de la CCABA , es decir que el análisis se centró en el confronte constitucional de la norma objetada con el texto constitucional, sin referencia a un caso concreto. En estas actuaciones, la Asesora Gral Tutelar impugnó cuatro artículos del decreto 960/08, que regula la provisión de subsidios asistenciales para familias y personas en situación de calle, por incurrir en regresividad con relación al decreto anterior que regulaba tales subsidios.

En esta oportunidad, la mayoría conformada por los Dres. Casás, Lozano y Marum, confirmó la aplicación de la doctrina sentada en “Alba Quintana” en cuanto a la interpretación del derecho constitucional a la vivienda, el alcance del PIDESC y los conceptos en juego, especialmente con relación a la regresividad. En función de esta interpretación, declaró la inconstitucionalidad de dos de los artículos cuestionados, uno que excluía del universo original de beneficiarios a los que estuvieran en “situación de calle inminente” pero no actual y otro que, en relación con la normativa anterior, restringía el uso de la asignación monetaria para cubrir gastos de alojamiento sin poder destinarla a la obtención de una solución definitiva para el problema habitacional.

Por su parte, la Dra Conde, ratificó la doctrina establecida en “Alba Quintana”, pero entendió que no es posible juzgar la regresividad, en abstracto, por el confronte de artículos aislados que se comparan con regulaciones que lo precedieron. Consideró, en cambio, que la valoración de una política habitacional se cruza y vincula con diferentes programas y acciones del Gobierno, por lo que el confronte debe ser realizado en forma íntegra o “por institución”. Por estos fundamentos, rechazó los planteos de inconstitucionalidad y desestimó la acción.
La Dra Ruiz, en disidencia en cuanto a la interpretación del  art. 31 y del PIDESC, que juzga  bajo las referencias de las doctrinas jurisprudenciales internacionales que cita y con sujeción a la responsabilidad del Estado comprometida, hizo lugar a todos los planteos y declaró la inconstitucionalidad de los cuatro artículos objetados en la demanda.

Cabe señalar que, en atención a la forma en que se vota y a la procedencia de la acción en distinta medida para los jueces Casás, Lozano, Marum y Ruiz, las mayorías quedan determinadas por la concurrencia de, al menos,  tres jueces que declaran la inconstitucionalidad  de un mismo artículo; lo que ocurre con dos de los artículos cuestionados en la demanda, que, entonces, prospera parcialmente.

Lineamientos de la doctrina establecida sobre interpretación del derecho constitucional a la vivienda (art. 31 CCABA)
(conf. fallo “Alba Quintana, voto de la mayoría Dres Conde, Lozano y Casás)

1.- Las obligaciones de los Estados son en buena medida de medios no de resultados (OG3 punto 1) y las de medios llegan a la máxima medida de los recursos disponibles. Los recursos disponibles limitan aun la progresividad en el cumplimiento pleno de los compromisos emergentes del PIDESC. De todos modos, no es menos cierto que el párrafo 1 del art. 2º del tratado obliga a cada Estado Parte a tomar las medidas necesarias “hasta el máximo de los recursos de que disponga”, por tanto, para que cada Estado Parte pueda atribuir su falta de cumplimiento de las obligaciones mínimas a una falta de recursos disponibles, debe demostrar que ha realizado todo esfuerzo para utilizar el máximo de los recursos que están a su disposición para satisfacer sus obligaciones (cf. OG3, puntos 9 y 10).
Esto significa que la Ciudad de Buenos Aires no está obligada a proporcionar vivienda a cualquier habitante del país, o incluso del extranjero, que adolezca de la disponibilidad de tal bien. Su obligación se concreta en fijar programas y condiciones de acceso a una vivienda, dentro de las capacidades que sus posibilidades le permitan conforme el aprovechamiento máximo de los recursos presupuestarios disponibles.
No existe un derecho subjetivo de cualquier persona para exigir en forma inmediata y directa de la Ciudad de Buenos Aires la plena satisfacción de su necesidad habitacional. Sí, en cambio, para que el universo de destinatarios a quienes el GCBA debe asistir, pueda requerir la cobertura habitacional indispensable —sea a través de hogares o paradores—.

2.- El derecho al subsidio de vivienda es un derecho de carácter asistencial, de origen infraconstitucional, no exigible por cualquier habitante que carece de vivienda, sino sólo por quienes se encuentran dentro de los parámetros objetivos fijados por la reglamentación que resulten compatibles con el bloque normativo aplicable.
       Dentro de este esquema, no debe olvidarse que los potenciales beneficiarios que pretenden aprovechar el subsidio o programa especial de vivienda social, deben cumplir los requisitos y condiciones impuestos por las normas. Ese cumplimiento debe ser acreditado fehacientemente para que exista un deber a cargo del GCBA cuyo cumplimiento sea exigible en sede judicial.

3.- Todas las medidas contempladas en el art. 31 CCABA deben tener rango legislativo. El Legislador, depositario y expositor de la voluntad general, es a quien le corresponde reglamentar los derechos acordados por la Constitución y, sin alterar su espíritu, es él quien debe elegir la política así como los mecanismos para dar satisfacción, en este caso, a las necesidades de vivienda y hábitat adecuado. Asignar a los legisladores esa atribución responde a su origen representativo, en virtud del cual también son ellos quienes, votan los recursos, aprueban el presupuesto y autorizan los gastos, conocen las diversas necesidades a satisfacer por el Estado y resuelven el manejo de las prioridades en juego. El plan de gobierno surge de la labor parlamentaria en la que conviven, cada uno con competencias propias, tanto la rama legislativa como la ejecutiva (elaboración de proyectos, iniciativa para su tratamiento, sanción, promulgación o veto).
Además, a ésta última rama gubernativa le corresponde, por regla, ejecutar, dentro del margen que la ley le acuerde, las políticas públicas decididas por el Legislador.
En cambio, en ejercicio de sus propias competencias ni el Poder Ejecutivo (vgr. art. 104, inc. 17, de la CCABA) ni el Poder Judicial (art. 106 CCABA) pueden asumir la adopción de las definiciones políticas, privativas del Legislador. Por regla, solamente en el ámbito legislativo puede establecerse el modo de afectar y asignar recursos, ya que es de su resorte competencial instituirlos y autorizar su gasto.

4.- No corresponde al Poder Judicial seleccionar políticas públicas ni expedirse en torno a su idoneidad o conveniencia. Mucho más evidente surge la falta de medios inmediatamente disponibles para asumir tal tarea. Esos medios están ausentes de inmediato y en cuantía suficiente porque no atañe al Poder Judicial asumir la misión de elaborar un plan de gobierno, más allá del control constitucional a su cargo del obrar de los otros poderes. La carencia de representatividad de los órganos permanentes del Poder Judicial no es el único ni el principal motivo por el cual los jueces no están llamados a ejercer el rol de gobernar. En realidad, si los temas propuestos pudieran ser resueltos por los jueces por medio del control difuso los efectos de la cosa juzgada sobre prestaciones periódicas futuras y abarcativas de universos amplios de beneficiarios implicarían que las políticas de Estado dispuestas, en esta hipótesis por los jueces, adquirirían la estabilidad propia de ese instituto.

5.-  Si bien en nuestro sistema los magistrados deben ser fieles al programa legislativo y al orden jurídico vigente, ante la ausencia de una regulación precisa por el legislador del derecho a la vivienda, dentro del marco de los decretos que ha venido sancionando el Poder Ejecutivo, pueden controlar si la asignación de los beneficios se ha realizado sin exclusiones, con total transparencia y sobre la base de las prioridades establecidas por aquél.

6.- En síntesis, el derecho a la vivienda comprendido en el art. 31 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, se encuentra asentado sobre los siguientes ejes:

•       El Estado debe atender con medidas y recursos diversos la carencia de vivienda digna de sus habitantes, y debe emplear todos los medios disponibles para brindarles un hábitat  adecuado. Esta es una responsabilidad que recae, en forma primordial, sobre el Poder Legislativo.

•       El art. 31 no genera un derecho subjetivo inmediato e irrestricto a obtener una vivienda del Estado. Es obligación de los gobiernos cumplir progresivamente y hasta el máximo de los recursos posibles las dos mandas constitucionales básicas: vivienda digna y hábitat adecuado.

•       Las inversiones de recursos deben estar asignadas tanto a la vivienda como a la infraestructura y a los servicios.

•       Los subsidios no son los únicos medios de cumplir  las obligaciones impuestas por el art. 31; por ello pueden ser totales o parciales o estar sujetos a pautas de distribución, siempre que éstas respeten las contempladas en la Constitución y en los tratados internacionales.

•       Sin perjuicio de todo lo anterior, el Estado debe garantizar al menos un techo a todo aquel a quien le toque asistir y no lo tenga.