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Fecha:
Viernes, 25 de enero de 2019
CONSTITUCIONAL | Se desestimó la acción de amparo para detener el proceso de enmienda constitucional en la provincia de La Rioja
La Corte Suprema, por mayoría, desestimó la acción, con medida cautelar, que habían solicitado la Unión Cívica Radical y el PRO
La Corte Suprema, con el voto de los ministros Ricardo Lorenzetti, Horacio Rosatti y Elena Highton de Nolasco (con sus propios fundamentos) y la disidencia de Carlos Rosenkrantz, desestimó la acción presentada por la Unión Cívica Radical y el PRO para detener el proceso de enmienda constitucional en la provincia de La Rioja.
En el voto de Lorenzetti y Rosatti se entendió que, frente a la naturaleza y las implicancias de la acción interpuesta, la Corte ha asumido la responsabilidad de responderla tempestivamente, habilitando la feria judicial a tal efecto. Lo ha hecho en el entendimiento de que: a) no podía rehuir una respuesta a la situación planteada, a efectos de esclarecer el camino jurídico a seguir, que ofrecía una notoria incertidumbre; y b) aclarando en la misma providencia de apertura que la habilitación no implicaba “adelantar posición alguna respecto de los requerimientos allí formulados”.
Asimismo, que la apertura del procedimiento destinado a la reforma de la Ley Suprema provincial por la vía de enmienda que prevé su art. 177, mediante la sanción tanto de la ley que declara la necesidad de tal modificación y aprueba el texto de la enmienda, como del decreto que convoca al electorado a expresar su voluntad en los comicios previstos, no genera una afectación constitucional específica en cabeza de los peticionarios. Entendieron que esos actos cumplidos por los poderes políticos provinciales configuran iniciativas que no fijan en forma definitiva la existencia y modalidad de una relación jurídica concreta (Fallos: 307:1379; 310:606); relación respecto de la cual se debe haber producido la totalidad de los hechos concernientes a su configuración (Fallos: 311:421, 328:3573).
Evaluaron que el procedimiento de consulta popular que se intenta interrumpir no causa estado por sí mismo, ni tampoco conlleva una vulneración actual de derechos subjetivos que autorice a sostener que se presenta una controversia concreta en los términos tradicionalmente entendidos por la jurisprudencia de este Tribunal (cfr. arg. Fallos: 328:3573). Es por ello que los propios demandantes contemplaron la posibilidad de que este Tribunal resuelva la cuestión en una instancia futura al plantear subsidiariamente la nulidad de la enmienda constitucional que se impugna.
Recordaron lo señalado por este Tribunal en una causa similar en la que se cuestionaba por vía de amparo la constitucionalidad de una ley que establecía una enmienda a la constitución provincial de Mendoza, votada con mayoría agravada y un plebiscito ratificatorio posterior (art. 223 y ss. de la constitución provincial), en la que también se solicitaba una medida cautelar suspensiva de la obligatoria participación popular. En dicha ocasión el Tribunal señaló que la demanda no conformaba un ‘caso’ susceptible de ser resuelto por el Poder Judicial, advirtiéndose que dicho Poder debía ser preservado de la sobrejudicialización de los procesos de gobierno… (Fallos 328:3573, in re “Brandi, Eduardo Alberto c/ Mendoza, Provincia de s/ acción de amparo”).
Lorenzetti y Rosatti entendieron que la presente situación difiere sustancialmente en su plataforma fáctica de la resuelta por este tribunal en la causa “Unión Cívica Radical de la Provincia de Santiago del Estero s/ Santiago del Estero, Provincia de s/acción declarativa de certeza”, Fallos: 336:1756, pues allí el intento reeleccionista del gobernador estaba habilitado por una previa interpretación judicial provincial que lo avalaba al declarar la inconstitucionalidad de la cláusula constitucional provincial que lo impedía, centrándose por tanto la argumentación de la Corte en este fundamento. En el caso de La Rioja, consideraron que por el contrario i) el planteo reeleccionista no se formula a partir de una decisión judicial interpretativa que resulta definitoria sino de un intento de reforma constitucional en ciernes (la sustantiva diferencia entre ambos mecanismos es asumida en la demanda, a fs. 71); y ii) no existe, de acuerdo a las constancias de autos, una decisión judicial que habilite la reelección del actual gobernador a partir de la declaración de inconstitucionalidad de la cláusula constitucional que se lo impediría.
Juzgaron que tampoco es asimilable la situación planteada, con la emergente de la causa caratulada “Zavalía, José Luis c/ Santiago del Estero, Provincia de y Estado Nacional s/ amparo” (Fallos: 327:3852), ocasión en que la Corte decidió suspender un proceso de reforma constitucional provincial (concretamente la convocatoria a elección de convencionales constituyentes), pues era impulsado por una autoridad ajena a la provincial (se trataba de una Intervención federal), en tanto que en el caso que se resuelve el día de hoy la iniciativa viene promovida por quienes tienen legitimación para hacerlo (legislatura provincial y electorado), cuestionándose el procedimiento tendiente a concretarla.
Agregaron que la judicialización de las cuestiones electorales, ya sean locales o nacionales, genera inexorablemente una controversia política respecto de los límites de la actuación del Poder Judicial, y por consecuencia respecto de los resultados de la decisión, pues cualquiera que esta sea dejará conformes a unos y disconformes a otros. Cuando se advierte en estos casos, desde distintos sectores, acerca de los peligros de la judicialización de la política, es necesario recordar que los tribunales de justicia no actúan por propia iniciativa sino que son llamados a decidir por los propios actores de la política, quienes son en definitiva -como representantes de la voluntad popular- los que tienen la llave para requerir (o no requerir) y -en cualquier caso- en qué medida, respuestas judiciales a sus inquietudes.
Entendieron que aceptar la cautelar: i) podría ser entendida como un anticipo de jurisdicción favorable respecto del fallo final de la causa que podría alterar el estado de cosas existente (conf. Fallos: 316:1833 y 319:1069); ii) impediría que la voluntad popular se expresara en una instancia típicamente reglada, silenciando a los diversos actores sociales afectados, que bien pueden tener intereses encontrados (Fallos: 328:3555 y 3573 citado); y iii) abortaría tempranamente la intervención de las autoridades jurisdiccionales locales, requeridas de intervención conforme surge de la presentación (fs. 29 a 34 de autos).
Consideraron necesario enfatizar y exhortaron a que los tribunales locales convocados a actuar deben resolver con la prontitud con que lo hizo la Corte, para evitar que reine la incertidumbre o termine primando el hecho por sobre el derecho. Así lo consideraron para asegurar que, cualquiera sea la sentencia definitiva que recaiga en la causa, su cumplimiento sea fácticamente posible, para garantizar la vigencia del sistema representativo republicano al que las provincias se comprometieron por medio del artículo 5° de la Constitución Federal.
Por tanto, consideraron que corresponde desestimar la acción de amparo interpuesta y exhortar a las autoridades jurisdiccionales de la provincia de La Rioja en los términos del considerando 9°, último párrafo de la sentencia.
En su voto, Highton de Nolasco consideró que no se encontraba configurada la existencia de un caso porque la pretensión de la actora carecía de un interés jurídico inmediato o directo que diera lugar a una controversia actual y concreta. Señaló en tal sentido que la apertura del procedimiento destinado a la reforma de la Constitución provincial por la vía de enmienda que prevé su art. 177, mediante la sanción tanto de la ley que declara la necesidad de tal modificación y aprueba el texto de la enmienda, como del decreto que convoca al electorado a expresar su voluntad en los comicios previstos, no determinaba la necesidad de examinar si se concretaba una afectación constitucional en cabeza de los peticionarios. Expresó que esos actos cumplidos por los poderes políticos provinciales configuraban iniciativas que no fijaban en forma definitiva la existencia y modalidad de una relación jurídica y que los procedimientos de participación popular que se intentaban interrumpir, al solicitar la suspensión de la consulta popular, no causaban estado por sí mismos ni conllevaban una vulneración de derechos subjetivos que constituyera una controversia actual y concreta.
Highton sostuvo así que la eventual afectación constitucional en cabeza de los peticionarios recién se configuraría en caso de que el pueblo riojano se expidiera en la consulta popular convocada para el próximo 27 de enero y, con su resultado, fuera convalidada la enmienda constitucional; y agregó que si bien los planteos de la actora se dirigían a cuestionar el procedimiento seguido para llevar a cabo la reforma, no podía dejar de advertirse que los agravios que daban sustento a dicha pretensión quedarían definitivamente disipados de no prosperar —en el proceso de participación popular— una postura que terminara por convalidar ese procedimiento de reforma.
En disidencia, Rosenkrantz consideró que sí se presentaba un "caso" o "controversia" actual que permitía la intervención de la Corte Suprema. Además, entendió que la causa resultaba propia de la competencia originaria del Tribunal y que estaban reunidos los requisitos legales para conceder la medida cautelar solicitada por la parte actora.
Respecto de la existencia de un "caso contencioso", Rosenkrantz consideró que el agravio central de los presentantes es que se transgreden los principios mismos de la organización republicana del poder cuando el poder legislativo provincial, mediante un procedimiento que –según se aduce- la constitución local no prevé, pretende validar una enmienda constitucional que altera el sistema de renovación y alternancia de las autoridades. El agravio invocado manifiesta un interés jurídico directo que da lugar a un auténtico “caso” o controversia judicial. Es un agravio concreto y actual que, de no atenderse mediante un pronunciamiento jurisdiccional, se consumará definitivamente. Sostuvo que el agravio distingue al presente caso de otros resueltos por esta Corte, entre ellos “Brandi” (Fallos 328:3573). En "Brandi" estaba en cuestión el contenido mismo de la enmienda constitucional que pretendía aprobarse y, por ello, para que la Corte pudiese intervenir en el marco de un "caso" o "controversia" actual había que, obviamente, esperar a que la enmienda en cuestión fuera previamente aprobada. Por contraste, aquí se ha cuestionado por inconstitucional el procedimiento mismo por el que se pretende llevar a cabo la reforma de la Carta Magna local.
Asimismo, consideró que el caso pertenece a la competencia originaria de esta Corte en tanto una provincia es parte demandada y se configura una nítida cuestión federal que resulta predominante en el pleito (artículo 117 de la Constitución Nacional). De introducirse la enmienda constitucional que los presentantes denuncian, mediante un mecanismo no previsto, al actual sistema de renovación y alternancia de las autoridades, aspecto este último que resulta constitutivo de la forma republicana de gobierno (Fallos 317:1195, voto del juez Fayt) se verificaría de modo ostensible un apartamiento al inequívoco mandato contenido en la norma del artículo 177 de la constitución provincial.
En lo que respecta a la medida cautelar solicitada, entendió que correspondía ordenar la suspensión de la consulta popular impugnada. Por un lado, consideró que existía fuerte verosimilitud en el derecho invocado por la actora. El artículo 177 de la Constitución de La Rioja establece que la consulta popular exigida para enmendar la propia constitución tendrá lugar “en oportunidad de la primera elección general que se realice”. En virtud del texto constitucional la consulta debe hacerse conjuntamente con (“en oportunidad de”) la próxima elección general que se realice. Por el contrario, en el caso, la convocatoria efectuada mediante el decreto local 1491/2018, dispuso que la consulta se efectuase independientemente de elección general alguna (en la votación convocada para el 27 de enero no se eligen autoridades ni se disputan cargos de ningún tipo).
Por lo demás, Rosenkrantz destacó que la situación en autos se diferencia claramente de aquella contemplada por el Tribunal al fallar la causa CSJ 4851/2015, "Unión Cívica Radical de la Provincia de Santa Cruz y otros c/Estado de la Provincia de Santa Cruz s/amparo" (sentencia del 11 de diciembre de 2018). Allí, cabe recordar, los actores no lograron demostrar que la interpretación de la normativa constitucional provincial que ellos sostenían fuera la única posible (considerando 5°, voto concurrente del juez Rosenkrantz). En la presente causa, por el contrario, se verifica prima facie que hay un inequívoco sentido que corresponde atribuir a la normativa constitucional provincial y la convocatoria a consulta popular se ha apartado de dicha normativa.
Por otro lado, en lo relativo al peligro en la demora, Rosenkrantz juzgó que había peligro de que se configuren daños de difícil o imposible reparación ulterior. Los presentantes sostienen que el llamado mismo a consulta popular, en el modo en que ésta ha sido convocada, es contrario al inequívoco sentido del texto constitucional. Por ello, de no concederse la tutela precautoria solicitada, el agravio constitucional invocado se verá consumado de modo definitivo. En caso de proseguirse el proceso de reforma constitucional ya iniciado y dictarse una sentencia de fondo favorable a los actores, o bien la decisión podría ser ineficaz frente a los actos ya cumplidos o bien éstos podrían quedar viciados de nulidad, con el consiguiente trastorno institucional que ello acarrearía y la inútil realización de importantes erogaciones; en cambio, si la sentencia fuese desfavorable, la suspensión cautelar de aquel proceso no implicaría ninguna consecuencia irremediable.
Rosenkrantz consideró oportuno recordar que, en resguardo de la forma republicana de gobierno y de los principios fundacionales del federalismo argentino, la Corte ha ordenado en situaciones similares la suspensión cautelar de procesos electorales provinciales encaminados a la emisión del voto popular cuando -prima facie- estos presentaban ostensibles vicios constitucionales que ponían en juego la garantía del artículo 5 de la Constitución Nacional. Así ocurrió en las causas "Barbeito" (Fallos 326:1248), "Ponce" (Fallos 326:1403), "Zavalía" (Fallos 327:3858) y "Unión Cívica Radical de la Provincia de Santiago del Estero" (Fallos 336:1756).
Sostuvo además que el caso es particularmente relevante pues el procedimiento de reforma constitucional es el punto nodal de toda constitución dado que de él depende, en definitiva, el modo en que han de perdurar, y si han de hacerlo, tanto el sistema de derechos y responsabilidades como la forma de gobierno establecida por la constitución en cuestión y que ello determina, además, que los jueces deben examinar cuidadosamente cualquier aparente intento de violarlo o socavarlo por más que se haga invocando el nombre del pueblo de la nación o de las provincias.
Dictamen de la Procuración
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