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Fecha:
Martes, 18 de diciembre de 2018
PREVISIONAL | La Corte Suprema falla a favor de los jubilados
La Corte Suprema ratificó la aplicación del índice “ISBIC” para la actualización de las jubilaciones. El fallo sienta un precedente para ser aplicado a las causas en trámite
La Corte Suprema de Justicia de la Nación se pronunció hoy, por mayoría, sobre el índice que debe aplicarse para la actualización de las jubilaciones, sentando un criterio que deberá ser aplicado de inmediato a las causas judiciales en trámite.
Los ministros Juan Carlos Maqueda, Ricardo Lorenzetti y Horacio Rosatti, en su voto conjunto, confirmaron la aplicación del precedente “Elliff” del año 2009, que estableció que las remuneraciones consideradas para el cálculo de las jubilaciones debían actualizarse por el ISBIC (índice de salarios básicos de la industria y la construcción) sin el límite temporal de la ley de convertibilidad 23.928 que la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSeS) había fijado en su resolución 140/95.
Asimismo, declaró la inconstitucionalidad de las resoluciones de ANSeS N° 56/2018 y de la Secretaría de Seguridad Social N° 1/2018 que cambiaban el índice ISBIC por la variación del RIPTE (Remuneración Imponible Promedio de los Trabajadores Estables), y ordenó comunicar al Congreso de la Nación el contenido de la sentencia a fin de que, en un plazo razonable, se fije el indicador para la actualización de los salarios computables para el cálculo del haber inicial en el período 1995-2008, ratificando que, hasta que ello ocurra, esa actualización se hará por aplicación del citado ISBIC.
Lucio Orlando Blanco, jubilado desde el año 2003 bajo el régimen de la ley 24.241 de 1993, dedujo demanda contra la ANSeS con el objeto de obtener la recomposición de su beneficio.
La Sala II de la Cámara Federal de la Seguridad Social confirmó la sentencia de primera instancia que había ordenado, en consonancia con el criterio fijado en el precedente de esta Corte “Elliff”, que para calcular el nivel inicial de la jubilación las remuneraciones debían ser actualizadas mediante el ISBIC hasta la fecha de vigencia de la ley 26.417.
La ANSeS insistió con que el citado precedente “Elliff” no había especificado la utilización de un determinado índice, sino que a esa época había un vacío legal en materia de actualización de remuneraciones. Solicitó la aplicación del indicador que mide las variaciones del RIPTE, contemplado en el decreto 807/2016 y en la ley 27.260 de Reparación Histórica para Jubilados y Pensionados.
En su voto, los ministros Maqueda, Lorenzetti y Rosatti rechazaron el índice RIPTE que utilizaban el decreto 807/2016 y la ley 27.260 por no resultar aplicables al caso. A su vez, ratificaron el criterio jurisprudencial fijado en “Elliff” en cuanto a la utilización del citado ISBIC −sin el límite temporal de la ley de convertibilidad 23.928− para la actualización de las remuneraciones utilizadas para el cálculo de las jubilaciones.
Sin perjuicio de ello, destacaron que la ANSeS había dictado la Resolución N° 56/2018, luego ratificada por la Resolución N° 1/2018 de la Secretaría de la Seguridad Social, dependiente del Ministerio de Salud y Desarrollo Social, que tenía incidencia en la cuestión a resolver, motivo por el cual examinaron su validez.
La citada Resolución 56/2018 de la ANSeS ordena que para realizar los cálculos del nivel inicial de las jubilaciones con altas anteriores al 1° de agosto de 2016, las remuneraciones deben actualizarse con el índice combinado aprobado por la Resolución de la Secretaría de Seguridad Social n° 6/2016, que fija el índice RIPTE (Remuneración Imponible Promedio de los Trabajadores Estables) desde el 1° de abril de 1995 hasta el 30 de junio de 2008.
La Corte Suprema, por mayoría, declaró de oficio la inconstitucionalidad de ambas resoluciones −56/2018 ANSeS y 1/2018 SSS− por arrogarse los organismos que las dictaron el ejercicio de una facultad de exclusivo resorte del Poder Legislativo Nacional.
A tal efecto, los jueces Maqueda, Lorenzetti y Rosatti sostuvieron que el Congreso de la Nación –poder representativo de la voluntad popular- recibe de la Constitución Nacional el mandato de reglamentar el ejercicio de los derechos constitucionales mediante el dictado de leyes, siempre cuidando de no desnaturalizar su contenido (arts. 14 y 28 de la Constitución Nacional).
La Corte Suprema, a través de su jurisprudencia, ha reconocido la autoridad del Congreso para legislar respecto de los derechos reconocidos por el art. 14 bis de la Constitución Nacional, en particular en cuanto dispone que “la ley establecerá (…) jubilaciones y pensiones móviles”, lo cual revela la voluntad del constituyente de que el Poder Legislativo sea el que disponga la extensión y las características del sistema de seguridad social con el objeto de otorgar “sus beneficios” a los habitantes de la Nación, fije el contenido concreto de las jubilaciones y contemple su actualización a los efectos de que cumpla con su naturaleza sustitutiva.
Añadieron que aun cuando al dictar la ley 24.241 en 1993, el Congreso había encomendado a la ANSeS que reglamente la aplicación del índice salarial a utilizarse y en cumplimiento de ello el organismo había dictado dos resoluciones –Nros. 63/94 y 140/95−, la facultad de elegir el indicador para la actualización de los salarios computables fue reasumida por el legislador al sancionarse la ley 26.417 en el año 2008, cuando el Congreso Nacional escogió un índice combinado aplicable a las remuneraciones que se devengasen a partir de su entrada en vigencia.
Destacaron que a partir de la mencionada ley 26.417, ni la ANSeS con fundamento en el art. 36 de la ley 24.241 (según texto 1993 no reformado) ni la Secretaría de Seguridad Social con fundamento en el nuevo texto del art. 24, inc. a, de la ley 24.241 (según reforma de la ley 26.417) se encontraban facultadas para elegir el índice de actualización. La elección de la variable de ajuste no es un aspecto menor, de detalle, referente al cumplimiento del régimen de jubilaciones, sino que es una cuestión de la mayor relevancia por tener directa incidencia sobre el contenido económico de las prestaciones.
Señalaron que la intervención indebida del Poder Ejecutivo Nacional –a través de la ANSeS y de la Secretaría de la Seguridad Social- al dictar y ratificar la Resolución N° 56/2018 sin tener la potestad constitucional para hacerlo, contradecía el art. 14 bis de la Ley Fundamental que conjuga el ideal representativo con la realización de los derechos sociales, y transgredía la regla básica republicana según la cual cada poder del Estado Federal debe actuar dentro de su ámbito de competencia, siendo respetuoso del ejercicio que los otros pudieran hacer de los poderes que la Constitución les atribuye.
Consideraron que es el Congreso de la Nación en su carácter de órgano representativo de la voluntad popular, el que deberá establecer, conforme a las facultades conferidas por la Constitución Nacional, el índice para la actualización de los salarios computables para el cálculo del haber inicial en el período en juego. Por ello, decidieron que correspondía llevar a su conocimiento la presente decisión a fin de que en un plazo razonable hiciese uso de las atribuciones constitucionales que le competen para hacer efectivo el mandato del art. 14 bis citado.
Por último, los ministros Maqueda, Lorenzetti y Rosatti establecieron que hasta que ello suceda y dado que la misión más delicada del Poder Judicial es la de saberse mantener dentro del ámbito de su jurisdicción, sin menoscabar las funciones que incumben a los otros poderes ni suplir las decisiones que deben adoptar para solucionar el problema, las cuestiones suscitadas en torno al haber inicial deberán ser resueltas de conformidad con las consideraciones dadas por la Corte Suprema en el caso “Elliff”, que establece el ISBIC como índice de ajuste, hasta tanto el Congreso cumpla con el mandato constitucional del art. 14 bis. De este modo, el criterio de la Corte deberá ser aplicado de inmediato a las causas judiciales en trámite.
Cabe destacar que es precisamente en tiempos de crisis económica cuando la actualidad de los derechos sociales cobra su máximo significado. En tales etapas críticas, deben profundizarse las respuestas institucionales en favor de los grupos más débiles y postergados, pues son las democracias avanzadas y maduras las que refuerzan la capacidad de los individuos y atienden las situaciones de vulnerabilidad en momentos coyunturales adversos.
En su voto, Elena Highton de Nolasco destacó que originariamente la elección del índice en cuestión había sido delegada -por el art. 24 inc. a) de la ley 24.241- a la ANSeS y que ese organismo, en ejercicio de dicha facultad, había considerado que ÍSBIC resultaba el más adecuado a los fines de la ley (cf. resol. 63/94 y 140/95), pero limitando el reajuste al 31 de marzo de 1991, con pretendido fundamento en la ley de convertibilidad 23.928.
Agregó que en el conocido precedente “Elliff, Alberto José” –sentencia del 11 de agosto de 2009-, este Tribunal había rechazado la pretensión de la administración previsional de limitar el ajuste de las remuneraciones base al mes de marzo de 1991. Como consecuencia de esta decisión, sostuvo que no resultaba arbitraria la aplicación en la presente del ISBIC, pues se había convertido en la única pauta de actualización elegida por la ANSeS a los fines señalados, hasta que el legislador reasumió la facultad de elegir el indicador de ajuste para los salarios computables mediante la sanción de la ley 26.417. Conforme a esta normativa, sería de aplicación en el futuro el índice combinado previsto en el art. 32 a las remuneraciones que se devenguen a partir de su vigencia (1°/03/2009).
Respecto del invocado decreto 807/2016, la ministra Highton de Nolasco señaló que no era aplicable al caso, pues limitó su alcance a las futuras prestaciones con alta mensual a partir de agosto de 2016; en tanto que la ley 27.260 (Programa Nacional de Reparación Histórica para Jubilados y Pensionados) destacó el carácter voluntario de su participación, supuesto que no se verificaba en esta causa.
Con posterioridad a la interposición del recurso extraordinario, la ANSeS dictó la resolución 56/2018, que disponía para el cálculo del nivel inicial de las prestaciones –con altas anteriores al 1° de agosto de 2016- la aplicación del índice combinado aprobado por la resolución de la Secretaría de Seguridad Social N° 6/2016.
Al respecto, la ministra Highton de Nolasco consideró que la mencionada resolución se encontraba viciada de nulidad absoluta por haberse emitido mediando incompetencia. Ello pues fue dictada después de que concluyera –con la sanción de la ley 26.417- la delegación prevista en el citado art. 24 de la ley 24.241, sin que pudiese admitirse el ejercicio retroactivo de esa potestad, declinada durante la vigencia de la norma.
A idéntica conclusión arribó respecto de la resolución 1/2018 emanada de la Secretaría de Seguridad Social, que ratificó el índice previsto en la resolución ANSeS 56/2018. Con relación a esta nueva normativa, concluyó que también es nula, por contener disposiciones de carácter legislativo para la que no se encontraba facultada esa Secretaría.
Por consiguiente, la ministra Highton de Nolasco confirmó la sentencia apelada que era favorable a las pretensiones del actor Blanco. No obstante, a diferencia del voto de los jueces Maqueda, Lorenzetti y Rosatti, limitó los efectos de la decisión al caso concreto, sin pronunciarse sobre las demás causas.
En disidencia, Carlos Rosenkrantz resolvió que el haber inicial debía recalcularse empleando los índices dispuestos por las resoluciones de la Secretaría de Seguridad Social (SSS) 6/2016 y ANSeS 56/2018, ratificadas por la resolución SSS 1/2018 (“las Resoluciones”). Se trata de los siguientes índices: (i) desde el 1° de abril de 1991 hasta el 31 de marzo de 1995, el Índice del Nivel General de las Remuneraciones (INGR); (ii) para las remuneraciones entre el 1° de abril de 1995 y el 30 de junio de 2008, la evolución de la Remuneración Imponible Promedio de los Trabajadores Estables (RIPTE) y (iii) luego, las variaciones equivalentes a las movilidades establecidas por la ley 26.417.
Para resolver de ese modo, Rosenkrantz aclaró, de modo preliminar, que no está en discusión si corresponde actualizar las remuneraciones del señor Blanco. Si bien la Corte ordenó en “Elliff” (Fallos 332:1914) que se actualizaran las remuneraciones, en modo alguno fijó qué índice debía utilizarse. El hecho de que los tribunales inferiores hayan aplicado el ISBIC con posterioridad a “Elliff” se explica porque no había una norma que fijara un índice de actualización más allá del 31 de marzo de 1991. Según Rosenkrantz, el caso del señor Blanco es distinto porque las Resoluciones fijaron un índice para el período debatido. Por lo tanto, no puede afirmarse que existe un precedente de esta Corte al que podría ser remitida la resolución de esta causa.
Rosenkrantz sostuvo luego que las Resoluciones son válidas desde el punto de vista formal y sustancial.
Desde el punto de vista formal, la elección del índice de actualización de las remuneraciones no constituye una facultad privativa o exclusiva del Congreso pues no se trata de materia reservada por la Constitución al Congreso de la Nación. En ese sentido, la fijación de índices de actualización para la determinación del haber inicial difiere de otras materias regidas por el principio de legalidad tal como sucede en buena parte de las cuestiones que involucran materia penal o tributaria (artículos 18 y 75 de la Constitución Nacional). De hecho, en la historia moderna del derecho previsional argentino, el legislador ha concebido distintos mecanismos o procedimientos a los fines de dar contenido a la garantía prevista en el artículo 14 bis de la Constitución Nacional. En ciertas ocasiones juzgó conveniente que tanto el índice aplicable a la movilidad de las prestaciones como el referido a la actualización de las remuneraciones sean fijados directamente por la Administración. En otras ocasiones el Congreso decidió fijar él mismo el índice aplicable a la movilidad de las prestaciones previsionales o a la actualización del haber inicial. Por último, en otras oportunidades, se reservó la facultad de determinar la movilidad de las jubilaciones.
En ese sentido, Rosenkrantz aclaró que este caso es distinto a las decisiones de esta Corte en “Badaro I” (Fallos: 329:3089) y “Badaro II (Fallos: 330:4866). Allí el Congreso se había reservado expresamente la facultad de determinar la movilidad de las prestaciones previsionales. Como no la ejerció, en “Badaro I” la Corte notificó al Congreso que su omisión había privado al actor de un derecho reconocido por la Constitución Nacional y lo intimó a remediar dicha omisión. En “Badaro II”, debido a la persistencia de la omisión legislativa, este Tribunal dispuso fijar el índice de movilidad. A diferencia de lo que sucedió en los casos “Badaro I” y “Badaro II”, en el caso resuelto hoy, el Congreso no se reservó ninguna facultad. Tampoco fijó el índice. Eso no significa, sin embargo, que el Congreso no hubiera tomado una decisión al respecto. Por el contrario, exigió que la Administración otorgue las prestaciones previsionales sobre la base de remuneraciones actualizadas. Al exigir la actualización de las remuneraciones sin fijar por sí mismo el índice de actualización, ni reservarse la facultad de hacerlo, dejó en el ámbito del poder reglamentario de la Administración la determinación de dicho índice. Las Resoluciones fueron dictadas en el marco de dicho poder reglamentario y, por consiguiente, son válidas desde el punto de vista formal.
Desde el punto de vista sustancial, Rosenkrantz sostuvo que no hay una afectación de los derechos constitucionales del señor Blanco. Por un lado, no hay violación de derechos adquiridos. Ni al momento de su jubilación ni después hubo una norma que reconociera al actor el derecho a que sus remuneraciones sean actualizadas, con posterioridad al 31 de marzo de 1991, conforme al ISBIC. El actor tampoco cuenta con una sentencia judicial firme que le reconozca ese derecho. Por otro lado, tampoco se trata de una inclusión forzada en el Programa de Reparación Histórica porque no se ha obligado al señor Blanco a renunciar a nada. Por último, la crítica a la utilización de cierto índice no puede basarse en el mero hecho de que otro índice arroja un resultado más beneficioso. Una regulación dictada por las autoridades competentes destinada a establecer cómo se debe calcular el haber de nuestros jubilados y pensionados no es inconstitucional por el mero hecho de no arrojar el haber más elevado posible.
Finalmente, Rosenkrantz concluyó que es innegable que, a lo largo de nuestra historia, la situación de los jubilados y pensionados ha sido afectada por el dictado de normas legales y sublegales cambiantes, poco claras y, lo que es más importante, en muchas ocasiones dichas normas han perjudicado muy severamente los derechos de quienes merecen una jubilación digna en los últimos años de su vida. Se trata de una larga historia de postergaciones. De todos modos, el compromiso que una sociedad debe tener con quienes, con su trabajo, han contribuido a producir los bienes que todos disfrutamos, no puede autorizar a esta Corte a alterar nuestro régimen de gobierno sustituyendo al Congreso de la Nación, que ha habilitado a la Administración a dictar la reglamentación necesaria para actualizar las remuneraciones. Hacerlo implicaría ignorar que otros poderes del Estado han válidamente ejercido las atribuciones conferidas por la Constitución y las leyes aplicables.
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